观察：否决ETS单边措施 中国民航功不可没

2013年10月4日，国际民航组织（ICAO）第38届大会在加拿大蒙特利尔落幕。会议通过决议否决了类似欧盟碳排放交易体系（ETS）的单边措施，同时批准制定一项旨在减少航空业碳排放的全球市场措施机制，具体方案定于2016年出台，2020年开始实施。这一成果的取得，与中国民航多年来的努力是分不开的。

　　航空“碳税”是指针对民用航空燃油燃烧排放的二氧化碳而征收的税，以环境保护为目的，拟通过控制二氧化碳排放量以减缓全球变暖进程。欧盟于2005年1月1日正式启动碳排放交易机制，按照“限制和交易”的设计，通过每年给企业发放有限的碳排放配额，迫使其节能减排。欧盟委员会于2006年底出台立法建议，提出把航空业纳入“碳管制”机制范畴。

　　自2012年1月1日起，欧盟正式将国际航空纳入其碳排放交易体系，要求航线飞经欧盟领域的所有航空公司提交碳排放数据，并适用欧盟规定的碳排放配额，超额部分需要由航空公司购买。全球2000多家航空公司都被纳入欧盟ETS。欧盟这种单方面强制征收航空碳税行为，遭到大多数与欧盟有航空服务贸易往来国家的抵制，包括美国、中国、俄罗斯、印度在内的国际民航组织理事会36个成员中的26个明确表示反对欧盟征收航空碳税。迫于多方压力，2012年11月12日，欧盟委员会建议在2013年秋季之前，暂停实施欧盟单方面采取的对进出欧盟国家的欧盟以外民用航班征收碳排放税的措施，并期冀在国际民航组织多边场合下认可其市场措施。

　　本次会议主要围绕“2020年碳中性增长目标”、各国实施国际航空市场措施是否需要经他国同意（“相互同意”）、是否在国际航空领域建立全球市场措施机制、“共同但有区别的责任”原则四个方面展开谈判和磋商。欧盟意图通过本次大会多边决议确认其ETS单边措施的合法性，极力反对“相互同意”原则。而中国、印度、巴西等主要发展中国家强调国际航空减排应遵循“共同但有区别的责任”的原则，反对类似欧盟ETS的单边措施，主张各国的国际航空市场措施应以“相互同意”为基础。

　　为争取更多国家的支持，中国联合印度、巴西、俄罗斯、沙特等12个立场相近的国家，针对无“相互同意”的主席文件分别提出4项修正案，并在写入“相互同意”条款的同时，满足了非洲国家对“微量豁免”条款的关切。对“相互同意”问题更是以3次表决的方式通过12国修正案文件，打破了国际民航组织大会近20年未就实质问题动用表决机制的传统。大会最后通过的文件首次将“共同但有区别的责任”原则作为设计和实施国际航空市场措施的指导原则，突出了对发展中国家援助工作的优先性，并明确一国或国家集团对他国实施市场措施必须和他国展开建设性的磋商并达成协议，从而在国际民航组织多边场合下否定了欧盟ETS单边措施。

　　批准制定全球市场措施机制是航空运输业的里程碑。在全球主要行业中，民航业第一个“利用多边市场机制，帮助控制未来温室气体排放”。国际民航组织计划今后3年与国际航空运输协会一同制订碳排放市场机制具体方案，包括技术与操作层面措施。本次国际民航组织全会主席米歇尔·瓦谢内姆强调，2016年出台的碳排放机制将考虑对全球不同国家和地区构成的“环境与经济影响，包括可行性与切实性”。

　　欧洲议会在今年4月30日正式通过欧盟ETS停表的决定时，欧洲一些廉价航空公司，如瑞安航空和易捷航空表示了极大不满。因为作为欧盟航空公司，并没有被“停表”决定所覆盖，仍然需要就其全部航程的排放购买欧盟配额。这样，相较于运营同一航线而仅需购买缴纳欧盟境内排放部分的非欧盟承运人，欧盟本身承运人认为造成了市场扭曲，将引起不公平竞争。面临这种形势，欧盟可谓是内忧外患。若欧盟不顾国际社会各方的反对，执意“复表”ETS，相关国家将如何应对？若欧盟就此放弃ETS，则下一步在全球航空减排市场机制具体措施设计中如何体现“共同但有区别的责任”的原则，在有效遏制国际航空排放的同时，如何确保发展中国家国际航空的可持续发展权，我们拭目以待。（作者系中国民航科学技术研究院研究员）